Bürokratiefilter für den Gesetzgeber. Belastungen präventiv begegnen

Umfragen bei Familienunternehmen zeigen, dass die Überbürokratisierung in Deutschland inzwischen als der größte Wettbewerbsnachteil angesehen wird. Bürokratie steht dabei im Rang noch vor den Standortkosten und dem Fachkräftemangel.¹ Sie verhindert Investitionen hierzulande und lenkt solche in andere Länder um. Statt sich auf das eigentliche Geschäft konzentrieren zu können, müssen Unternehmen Formulare ausfüllen und mit langen Planungs- und Genehmigungszeiten rechnen. Die Zahl der Einzelnormen in Gesetzen ist auf über 52.000 angewachsen,² die Zahl der Dokumentationspflichten dürfte bei ca. 12.000 liegen. Ein zusätzlicher Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft in Höhe von 9,7 Milliarden Euro allein in den Jahren der Ampel-Koalition³ zeigt: Hier besteht ein enormer Handlungsbedarf für die Politik.

Wie kann dieser gordische Knoten durchschlagen werden und wie kann es gelingen, dass die Politik unnötige Regelungen nachhaltig und wirksam vermeidet und bestehende verzichtbare Bürokratieanforderungen endlich beseitigt? 

Prof. Dr. Winfried Kluth (Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg) hat im Auftrag der Stiftung Familienunternehmen untersucht, wie mithilfe eines Bürokratiefilters bereits im Rechtsetzungsverfahren unnötige Bürokratie vermieden werden kann.⁴

Ursachen der Überbürokratisierung

Dass es weiterhin ein unzureichendes Problembewusstsein in den Köpfen der politischen Entscheidungsträger gibt, ist nicht in erster Linie eine Folge von Desinteresse oder fehlendem abstraktem Problembewusstsein. Vielmehr dürften die Hauptursachen in dem Anstieg von Steuerungsansprüchen im Mehrebenensystem auch vor dem Hintergrund der zahlreichen gesellschaftlichen und ökonomischen Transformationsprozesse liegen, die vor allem die Wirtschaft und damit die Unternehmen betreffen. Die in vielen Bereichen sicherlich auch gerechtfertigte Dringlichkeit einer transformierenden Gesetzgebung führt immer wieder dazu, dass den Bürokratielasten beziehungsweise ihrer vermeintlichen Rechtfertigung durch die Bedeutung der Steuerungsziele zu wenig Aufmerksamkeit zuteil wird. Dabei wird jedoch verkannt, dass gerade in einem anspruchsvollen Transformationsprozess die unternehmerischen Ressourcen als solche gezielt eingesetzt werden sollten und nicht durch die Erfüllung von Bürokratielasten unnötig gebunden werden dürfen.

1. Interessensgeleitete Detailregelungen
   
   Allerdings muss die Lage in Bezug auf den politischen Prozess, der Gesetzgebung prägt, realistisch eingeschätzt werden. Werner Jann weist zutreffend darauf hin, dass die Vorschläge zur Vereinfachung oder Abschaffung von Regelungen im Detail immer wieder auf erhebliche Widerstände stoßen, weil sie die Interessen sektoraler Politik-Netzwerke und damit der jeweiligen Ressorts berühren: „Detailregelungen sind in aller Regel nicht ‚Ausgeburt der Phantasie unterbeschäftigter Bürokraten‘, sondern Ergebnis spezieller Interessen von Verbänden, Politikern und Fachverwaltungen, die sich über Jahrzehnte in Regelungen, die immer wieder verfeinert werden, niedergeschlagen haben. Diese ‚Spezialisten‘ der jeweiligen Politikbereiche sind im Konfliktfall meist durchsetzungsfähiger als die Promotoren der Entbürokratisierung. Das heißt: Prinzipiell sind ‚Generalisten‘, die sich für verwaltungspolitische Reformen wie Bürokratieabbau einsetzen, dem Netzwerk der ‚Spezialisten‘ der betroffenen Politikbereiche in Wirtschaft, Gesellschaft, Politik und Verwaltung unterlegen.“⁵
   Dieses Machtgefälle kann nur durch klare Vorgaben der Regierungschefs und eine entsprechende „politische Grundströmung“ korrigiert werden.⁶
    
2. Kultur des Absicherns
   
   Erschwerend hinzu kommt die in neueren Studien und Umfragen wiederholt belegte „Kultur des Absicherns“⁷. Diese führt dazu, dass Gesetzgeber und Verwaltung im Zweifel dazu neigen, umfangreichere und detaillierte Vorgaben für unternehmerisches und privates Handeln zu formulieren, um dem Vorwurf eines Steuerungsdefizits zu entgehen und das eigene Handeln gegenüber Kritik abzusichern. Auch insoweit bedarf es eines Umdenkens und des Etablierens einer „Kultur der Ermöglichung“⁸, durch das unternehmerisches Engagement gefördert wird.

Die Idee eines Bürokratiefilters

Die Idee des Bürokratiefilters besteht darin, dass sowohl Regierungen als auch Verwaltungen zunächst einmal ihre Denkweise grundlegend neu ausrichten. Die neue Gesetzgebungs- und Verwaltungs-Governance soll neben der Regelorientierung vor allem auch die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft beachten. Vorschriften müssen so ausgerichtet sein, dass sie Unternehmen zu Innovation und Transformation eher befähigen als diese zu verhindern.

Als Arbeitsgrundlage für den Gesetzgebungsprozess muss dieses Leitbild für Legislative und Verwaltung mit spezifischen Maßgaben für die einzelnen Arbeitsbereiche unterlegt und von der Regierung konsequent umgesetzt werden. Dazu sind auf allen Ebenen organisatorische und verfahrensrechtliche Grundlagen zu schaffen, um das erforderliche Wissen in den Ministerien und den nachgeordneten Verwaltungen zu vermitteln. 

1. Zeit für Qualität
   
   Möchte man im legislativen Prozess die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft mitdenken, so setzt dies voraus, dass sich der Gesetzgeber Zeit für Qualität nimmt. Wer Gesetze eilig „durchpeitscht“, kann im legislativen Prozess nicht erkennen, ob sie irreparable Schäden für den Wirtschaftsstandort auslösen.
    
2. Unternehmensbezogene Ermöglichungskultur
   
   Seit einiger Zeit ist zu beobachten, dass Gesetze zunehmend sowohl thematisch als auch viel intensiver in soziale Lebensräume und interne Abläufe von Unternehmen eingreifen, als dies früher der Fall war (z. B. Antidiskriminierungs- und Diversitätsrecht, Berichtspflichten im Umwelt- und Menschenrechtsbereich, Verhaltensanpassungen zum Zweck des Klimaschutzes). Der Gesetzgeber erhebt zunehmend den Anspruch einer Verhaltensfeinsteuerung Privater. Deshalb ist es unerlässlich, die Wirkung von Bürokratieanforderungen aus der Sicht der Betroffenen nachvollziehend einzuschätzen. Es macht deutlich, dass nicht nur die auferlegten Lasten in Gestalt von Informations- und Dokumentationsplichten zu Buche schlagen, sondern auch – und vielleicht vor allem – die verbleibenden Gestaltungsfreiräume, die vor allem für Unternehmen die Voraussetzung für Innovation im Wettbewerb sind, deutlich eingeschränkt werden. Die Studie schlägt deshalb als zentralen Leitgedanken einer neuen Gesetzgebungs-Governance vor, neben der Umsetzung eines Gesetzgebungsziels durch Schaffung neuer Regeln im Gesetzgebungsverfahren auch eine unternehmensbezogene Ermöglichungskultur zu implementieren.
    

3. Bürokratieabbau muss Chefsache sein

   Ein wirksamer Bürokratiefilter setzt voraus, dass Bürokratieabbau in Deutschland wieder Chefsache wird. Die Studie, die vor der Regierungsneubildung 2025 fertiggestellt wurde, schlägt vor, den Bürokratieabbau wieder beim Bundeskanzleramt anzusiedeln. Dies ist – trotz anderslautender Zielsetzungen im Koalitionsvertrag zwischen Union und SPD – bei der Regierungsneubildung 2025 nicht erfolgt. Für Bürokratievermeidung und -abbau ist das neu eingerichtete Bundesministerium für Digitalisierung und Staatsmodernisierung (BMDS) zuständig. So begrüßenswert die Verbindung der Digitalisierung der Verwaltung mit dem Reformprojekt der Staatsmodernisierung ist, so sehr bleibt abzuwarten, ob sich das BMDS mit den Maßnahmen zur Entbürokratisierung gegenüber den anderen Fachressorts durchzusetzen vermag. 

Ex ante-Praxischeck

Als zentrales Verfahrenselement schlägt die Studie einen ex ante-Praxischeck als Teil der Gesetzesfolgenabschätzung vor, um die zu erwartenden Bürokratie- und Erfüllungslasten der Normadressaten detailliert zu ermitteln und Lösungsalternativen zu erarbeiten. Der Praxischeck hat sich zumindest als ein Evaluationsinstrument zu bestehenden Regelungen (ex post-Praxischeck) etabliert. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens (ex ante) wurde er bislang nur in Einzelfällen angewandt. Entscheiden ist, dass am Praxischeck Vertreter des Fachressorts, der ausführenden Behörde und vor allem betroffene Unternehmen teilnehmen. Dazu müsste ein Verfahren entwickelt werden, wie kurzfristig Unternehmen dafür gewonnen werden können, geplante Regelungen und deren Umsetzung durch die Vollzugsverwaltung daraufhin zu prüfen, was dies für die betriebliche Umsetzung bedeuten würde.

Leitfaden eines Bürokratiefilters für den Gesetzgeber

1. Das Ziel eines Leitfadens
   
   Der Bürokratiefilter soll dazu dienen, die Zielsetzung eines Steuerungsanliegens des Gesetzgebers einer kritischen Überprüfung zu unterziehen und ein für sich betrachtet sinnvolles Steuerungsanliegen von für die Zielverwirklichung unnötigen Nebenwirkungen zu befreien. Es muss deshalb einerseits zwischen legitimen Steuerungszwecken des Gesetzgebers und verzichtbaren Bürokratielasten unterschieden werden sowie andererseits überlegt werden, mithilfe welcher Instrumente und Vorkehrungen letztere erkannt und vermieden werden können. Die Studie empfiehlt der Bundesregierung, einen solche Leitfaden zu erstellen und die bereits bestehenden Checklisten, die von den Legisten anzuwenden sind, zu integrieren (z. B. Digitalcheck).
    

2. Inhalt des Leitfadens
   
   Der Inhalt sollte zweistufig aufgebaut sein. Zunächst erfolgt eine Typisierung von Vorschriften mit belastenden Anforderungen für die Wirtschaft. Anschließend folgen Prüffragen, wie sie u. a. in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) und den Verwaltungsvorschriften der Länder zur Erarbeitung von Regelungen enthalten sind.

   Die Studie zeigt eine der möglichen Typisierungen auf: Sie unterscheidet zwischen primären, sekundären und tertiären Bürokratielasten. Primär sind Berichtspflichten, die Mitwirkungspflichten im Rahmen von Anzeige- und Genehmigungsverfahren betreffen. Sekundär und schwer begründbar sind solche, die aufgrund langer und komplizierter Verwaltungsverfahren oder Mehrfachzuständigkeiten Zusatzinvestitionen auslösen (z. B. Erfüllungsnachweise). Als tertiär werden Berichtspflichten bezeichnet, die Mitwirkungspflichten im Rahmen von Überwachungsmaßnahmen darstellen, indem sie z. B. über unternehmerisches Handeln informieren sollen. Sie wurden in den letzten Jahren in Form nichtfinanzieller Berichtspflichten sowohl vom Bundesgesetzgeber (z. B. Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz) als auch von der EU (z. B. Nachhaltigkeitsberichterstattung) zu einem „Instrument der indirekten Verhaltenssteuerung“ umfunktioniert. 
   
   Ferner enthält die Studie eine Auswahl möglicher Prüffragen, so z. B. zu Informationspflichten von Unternehmen gegenüber Behörden:
   - Erfüllt diese ihren gesetzlichen Zweck?
   - Wie ist die praktische Bedeutung einzustufen?
   - Ist sie in Bezug auf Umfang und Häufigkeit angemessen?
   - Ist die Art der Übermittlung hinsichtlich Art und Form angemessen?
   - Gibt es eine Möglichkeit der alternativen Ausgestaltung, die die Unternehmen weniger belastet? Etwa durch eine Harmonisierung/Bündelung vergleichbarer Informationspflichten oder durch ein vorstrukturiertes Portalmodell? etc.
    

3. Begründungspflicht bei Bürokratielasten

   Ein entscheidendes Element des vorgeschlagenen Bürokratiefilters ist, dass Ressorts nicht nur den politischen Gehalt neuer Vorschriften, sondern vor allem auch geplante Bürokratielasten begründen müssen. Auf diese Weise wird im Gesetzgebungsverfahren transparent gemacht, welche Lasten auf die Unternehmen zukommen und aus welchen Gründen sie unverzichtbar seien. Nur so kann rechtzeitig kontrolliert werden, ob diese Argumente auch der Prüfung standhalten und ob sie mit der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft noch im Einklang stehen.
    

4. Prüfung des branchenbezogenen Belastungsumfangs
   
   Da die Auswirkungen zusätzlicher Belastungen auf Unternehmen nur realistisch eingeschätzt werden können, wenn auch die bereits bestehenden Belastungen in die Überlegungen einbezogen werden (können), schlägt die Studie vor, ein Verfahren zur regelmäßigen Ermittlung des branchenbezogenen Belastungsumfangs zu etablieren. Diese Ermittlung soll in Zusammenarbeit mit Verbänden und Unternehmen der jeweiligen Branchen durch das Statistische Bundesamt jährlich durchgeführt und veröffentlicht werden.

Kompetenzstellen und Kontrollinstanzen

1. Interne Kompetenzstellen für Bürokratievermeidung

   Die Studie schlägt vor, in allen Ressorts interne Kompetenzstellen für Bürokratievermeidung einzurichten, um dem rechtsetzenden Fachreferat Kollegen bei der Erstellung des Referentenentwurfs an die Seite zu geben, die neues Recht speziell unter Qualitätskriterien prüfen (Notwendigkeit, Praxistauglichkeit, Verständlichkeit, geringstmöglicher Aufwand, Evaluierbarkeit etc.).

2. Kontrollinstanzen bei neuen Bürokratielasten

   Um sicherzustellen, dass der Leitfaden angewandt und ernsthaft geprüft wird, ob Bürokratie gänzlich vermieden oder zumindest auf ein Mindestmaß reduziert werden kann, schlägt die Studie zwei Kontrollinstanzen vor:
   Der Regelungsentwurf soll in einem frühen Stadium des Rechtsetzungsverfahrens dem Bundeskanzleramt (aktuell dem Bundesministerium für Digitalisierung und Staatsmodernisierung) sowie dem Nationalen Normenkontrollrat vorgelegt werden. Sie prüfen, ob die Begründung geplanter Bürokratielasten stichhaltig und mit der Gesetzgebungs-Governance, die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft eher zu fördern als einzuschränken, kompatibel ist.

Systemischer Bürokratieabbau

Der Koalitionsvertrag enthält – erfreulicherweise – quantifizierte Zielvorgaben: „Wir werden die Bürokratiekosten für die Wirtschaft um 25 Prozent (rund 16 Milliarden Euro) reduzieren und den Erfüllungsaufwand für Unternehmen, Bürgerinnen und Bürger sowie Verwaltung um mindestens zehn Milliarden Euro senken. Jedes Ressort trägt in eigener Verantwortung zu diesen Zielen unter anderem mindestens entsprechend seinem jeweiligen Verursachungsbeitrag bei und priorisiert nach Entlastungswirkung. Die Abbaumaßnahmen einzelner Ressorts werden wir in mindestens einem Bürokratierückbaugesetz pro Jahr bündeln. Die Umsetzung machen wir jährlich ressortscharf transparent..“⁹

Um das verabredete Bürokratieabbauziel zu erreichen, schlägt die Studie vor, nicht wie bisher fragmentarisch vorzugehen und z. B. Kammern und Verbände oder Ressorts aufzufordern, Entbürokratisierungsmaßnahmen vorzuschlagen, sondern systemisch vorzugehen. Um eine Überprüfung des Bestands an Bürokratie- und Erfüllungslasten zu ermöglichen, sollte die Bundesregierung ein oder mehrere Gutachten in Auftrag geben, die – ggf. mithilfe von KI – bestehende Regelungen nach den Kriterien des Leitfadens beurteilen und Vorschläge zu deren Abschaffung erarbeiten. Die Gutachter sollten die Vorschläge mit den Ressorts besprechen und anschließend die Ergebnisse der Bundesregierung vorlegen. So könnten z. B. verzichtbare Anforderungen bei den ca. 12.000 Dokumentationspflichten im Bundesrecht identifiziert werden. Der Koalitionsvertrag enthält Details möglicher Entbürokratisierungsmaßnahmen: „Unsere Ziele erreichen wir auch durch Erhöhung von Schwellenwerten, Ausweitung von Ermessensspielräumen, Pauschalierungen, Stichtagsregelungen, Genehmigungsfiktionen, Präklusionsregelungen und Bagatellvorbehalten. Zusätzlich soll ein fachrechtlicher Bürokratierückbau erfolgen. Relevante Standards aus den Bereichen Menschenrechte, Bürgerrechte, Verbraucherrechte, Arbeitnehmerrechte oder zur Verhinderung von Steuerbetrug werden wir nicht absenken.“¹⁰

Qualifizierung der Juristen

Da Rechtsetzung in Deutschland immer noch kein Bestandteil der Juristenausbildung ist, ist die Qualifizierung von Legistinnen und Legisten in den Ressorts um so wichtiger. Im Rahmen dieser Weiterbildung sollten die Teilnehmer nicht nur mit den einzelnen Instrumenten vertraut gemacht werden, ihnen sollte auch der neue Denkansatz vermittelt werden, der dem Bürokratiefilter zugrunde liegt. Die inhaltliche und organisatorische Entwicklung eines Aus- und Weiterbildungsangebots sowie die weitere Forschung zur bürokratiearmen Gesetzgebung, so empfiehlt die Studie, sollte durch ein Kompetenzzentrum Legistik erfolgen, das als Ressortforschungseinrichtung errichtet und unterhalten werden könnte. Korrespondierend sind die entsprechenden Aus- und Weiterbildungspflichten in den Ressorts so umzusetzen, dass eine ausreichende Zahl von Mitarbeitern über das erforderliche Wissen verfügt

Fazit

Die Überlegungen der Studie zeigen, dass im Rahmen der „Daueraufgabe Bürokratieabbau“ die Maßnahmen einen neuen Ansatz benötigen, damit das Wachstum von Wirtschaft und die daran gekoppelte Entwicklung der Gesellschaft und ihrer Transformationsprozesse nicht gefährdet werden. Wie bei vielen anderen Reformen muss auch dieser „im Kopf“ und damit in der Denkweise der Regierungen seinen Anfang nehmen. Dafür wird in der Studie das Leitbild einer neuen, belastungssensiblen Gesetzgebungs-Governance entwickelt, die die Funktion eines Wegweisers hat. Sie wird auf der instrumentellen Ebene durch den Bürokratiefilter konkretisiert und umsetzbar gemacht. Damit wird zusätzlich zu der grundsätzlichen Neuausrichtung auch ein Werkzeugkasten für die Implementierung zur Verfügung gestellt.

^{1 Stiftung Familienunternehmen (Hg.): Bürokratie als Wachstumsbremse. Bestandsaufnahme und Reformansätze, Jahresmonitor der Stiftung Familienunternehmen, München, 2024, online.
2 BT-Drs. 20/10565, 07. 03.2024, S. 72, online.
3 Nationaler Normenkontrollrat (Hg.): Jahresbericht 2024, Gute Gesetze. Digitale Verwaltung. Weniger Bürokratie. Momentum nutzen, Wirkung steigern, Berlin 2024, S. 1, online.
4 Stiftung Familienunternehmen (Hg.): Bürokratiefilter für den Gesetzgeber. Unnötigen Belastungen präventiv begegnen, München 2025, online.
5 Werner Jann: Bürokratieabbau: Und ewig grüßt das Murmeltier. Für mehr Ehrlichkeit in der Bürokratiedebatte, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, 56/8 (2023), 247-251 (249 f.).
6 Nicolai Dose: Weshalb Bürokratieabbau auf Dauer erfolglos ist, und was man trotzdem tun kann, in: der moderne staat 1/1 (2008), S. 99–120 (112).
7 Stiftung Familienunternehmen (Hg.), Kulturelle Ursachen der Überbürokratisierung, München 2025, S. V (im Erscheinen).
8 Ebd.
9 Die Bundesregierung (Hg.): Verantwortung für Deutschland. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, 21. Legislaturperiode, S. 61, online.  
10 Ebd.}