Plattformisierung als Instrument der Staatsmodernisierung

Plattformisierung ist im öffentlichen Sektor kein Synonym für Zentralisierung. Vielmehr handelt es sich um ein Instrument der Staatsmodernisierung, mit dem sich Leistungsstrukturen horizontal zwischen Fachdomänen und vertikal zwischen Bund, Ländern und Kommunen neu verschalten lassen. In dieser Perspektive geht es nicht um eine technische Optimierung einzelner Verwaltungsprozesse, sondern um eine grundlegende infrastrukturelle Neuordnung staatlicher Leistungsstrukturen.

Die strategische Intention dieses Beitrags lautet daher: datenzentrierte Plattformökosysteme statt zentraler, weiterhin dokumentenorientierter Plattformen. Angestrebt werden sollte nicht der Aufbau einer wie auch immer gearteten „KI-basierten Plattform“ für alles, sondern die konstruktive Überwindung historisch gewachsener Fachverfahrensstrukturen zugunsten robuster, interoperabler und zugleich flexibler Plattformökosysteme.

Im Zentrum einer solchen Perspektive steht ein Architekturprinzip, das sich in vielen Bereichen der digitalen Infrastruktur bereits etabliert hat: Identitäten, Referenzsysteme, Plattformdienste, darauf aufbauende Leistungsnetzwerke und schließlich konkrete digitale Anwendungen. Für Staat und Verwaltung ist dieses Prinzip unmittelbar anschlussfähig, weil zentrale Bausteine bereits existieren oder sich bereits im Aufbau befinden. Dazu gehören insbesondere digitale Identitätsinfrastrukturen, registerbasierte Referenzsysteme, fachliche Standards und interoperable Datenformate. Die Herausforderung besteht daher weniger im technischen Aufbau einzelner Lösungen als in deren strategischer Kopplung zu einem funktionsfähigen Gesamtsystem.

Damit verschiebt sich der Fokus staatlicher Digitalisierung: Nicht mehr die elektronische Abbildung einzelner Prozesse steht im Vordergrund, sondern die Entwicklung einer datenzentrierten digitalen Staatlichkeit. Verwaltung wird damit zum „Maschinenraum“ gesellschaftlicher Transformation. Wird dieser datenbasiert, interoperabel und lernfähig organisiert, steigen Geschwindigkeit und Qualität öffentlicher Leistungen deutlich. Bleibt er hingegen in dokumentengetriebenen Insellogiken verhaftet, verlagert sich Komplexität lediglich zwischen Akteuren – ohne das Gesamtsystem spürbar zu verbessern.

Staatsmodernisierung als Gemeinschaftsaufgabe

Für die föderale Umsetzung folgt daraus eine klare strategische Leitlinie: Konvergenz statt Uniformität. Nicht alle Länder und Kommunen müssen dieselben Plattformen oder Fachverfahren nutzen, wohl aber kompatible Referenzmodelle, Interoperabilitätsprofile und Governance-Regeln. Dies entspricht den aktuellen Beschlusslagen zu Interoperabilität und Souveränität (Deutschland-Stack) und ist anschlussfähig an die Modernisierungsagenden von Bund und Ländern sowie an die inzwischen etablierten interföderalen Architekturrichtlinien.

Ein zusätzlicher Treiber ist der Beschluss der Digitalministerkonferenz (Dezember 2025), Dateninfrastrukturen als interkommunale Basistechnologie für rund 11.000 Kommunen bereitzustellen. Daraus ergibt sich eine direkte Brücke zu den Erfahrungen aus den Smart-City-Initiativen der letzten Jahre – von IoT und urbanen Datenplattformen bis hin zu digitalen Zwillingen, BIM und kreislaufwirtschaftlichen Ansätzen.

Diese Rahmensetzung bildet den Ausgangspunkt für die folgende domänenspezifische Konkretisierung im Feld Planen und Bauen.

Planen und Bauen als Standortfaktor

Die Probleme in Planungs- und Genehmigungsverfahren sind seit langem bekannt: hohe Komplexität, zahlreiche beteiligte Behörden und Fachstellen, steigende regulatorische Anforderungen und zugleich begrenzte bzw. sinkende personelle und finanzielle Ressourcen. Verstärkt wird diese Situation durch den demografischen Wandel sowie einen wachsenden Investitions- und Transformationsdruck, etwa in den Bereichen Energieinfrastruktur, Wohnungsbau und Verkehr.

Typische Verfahrensprobleme treten dabei immer wieder in ähnlicher Form auf: Prüfprozesse verlaufen häufig sequenziell statt parallel, Medienbrüche und tradierte institutionelle Logiken erschweren die Zusammenarbeit, Daten werden mehrfach erhoben und der Verfahrensstand ist für Beteiligte oft nur eingeschränkt transparent. Hinzu kommen aufwändige Abstimmungen zwischen verschiedenen Verwaltungsebenen (NKR / Destatis 2025).

Die politische Relevanz ist inzwischen klar erkannt: Beschleunigte Planungs- und Genehmigungsverfahren gehören zu den zentralen Themen der Staats- und Verwaltungsmodernisierung. Der Handlungsdruck hat sich – auch mit Blick auf die flächendeckende Umsetzung der Investitionen aus dem Sondervermögen des Bundes – seit dem MPK-Beschluss vom 6. November 2023 nochmals deutlich erhöht. Gleichzeitig zeigt die Debatte zur Sozialstaatsreform eine wachsende Bereitschaft zu strukturellen, teilweise auch disruptiven Reformansätzen. Ein vergleichbarer Ansatz ist auch für raumbezogene Planungs- und Genehmigungsverfahren erforderlich. Beide Felder – soziale Sicherungssysteme und investitionsbezogene Vollzugsprozesse – sind zentrale Handlungsbereiche der Volkswirtschaft und lassen sich entlang eines gemeinsamen Strukturprinzips weiterentwickeln: weniger Fragmentierung, mehr Bündelung und höhere Automatisierung.

Digitale Portale und fachspezifische Plattformen bleiben wichtige Zugangspunkte für Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen, stellen jedoch nicht die eigentliche Systeminnovation dar. Entscheidend sind gemeinsame Datenräume, stabile Referenzsysteme, interoperable Plattformdienste und tragfähige Betriebsmodelle. Erst ihr Zusammenspiel ermöglicht Skalierung, Automatisierung und eine dauerhaft verbesserte Vollzugspraxis.

Für die domänenspezifische Umsetzung ist daher zentral, Beschleunigung nicht als isoliertes IT-Projekt, sondern als föderale Strukturreform mit klaren Zielbildern, gemeinsamem Architekturrahmen und verlässlicher Betriebsverantwortung zu verstehen.

Genau hier setzen die Arbeiten der AWV an: Das Papier von 2024 zu datenzentrierten und plattformbasierten Verwaltungsarchitekturen fordert den Übergang von dokumentengetriebenen Verfahren hin zu referenzierbaren Datenobjekten, wiederverwendbaren Plattformdiensten und domänenspezifischen Fachanwendungen.

Plattformlogik statt Prozessdigitalisierung

Digitale Transformation im Bereich staatlicher Genehmigungsverfahren bedeutet mehr als die Digitalisierung bestehender Prozesse. Sie erfordert die Integration heterogener Datenräume, die Automatisierung von Prüfungen, wo Rechts- und Fachlogik dies zulassen sowie eine deutlich höhere Transparenz.

Technologische Entwicklungen eröffnen hierfür neue Möglichkeiten: Plattformtechnologien, datenbasierte Modelle und KI-gestützte Analysen ermöglichen eine effizientere Verarbeitung komplexer Informationsbestände. Ihre Wirkung entfalten sie jedoch nur innerhalb einer klar strukturierten institutionellen Architektur, die Zuständigkeiten, Standards und Betriebsverantwortung verbindlich regelt.

Der entscheidende Perspektivwechsel besteht darin, Digitalisierung nicht länger als Softwarefrage einzelner Behörden zu verstehen, sondern als Gestaltung eines durchgängigen, wirkungsorientierten Leistungsversprechens über organisatorische und föderale Grenzen hinweg. Die Erfahrungen der letzten zwei Jahrzehnte zeigen, dass Fortschritte häufig projekt- und werkzeugorientiert organisiert wurden, während systemische Neuordnungen von Zuständigkeiten, Datenstrukturen und Betriebsmodellen ausblieben. Genau darin liegt die zentrale Modernisierungsaufgabe.

Es geht daher nicht um die „Elektrifizierung“ bestehender Prozesse in bestehenden Strukturen, sondern um die strukturelle Neuorganisation von Datenflüssen, Verantwortlichkeiten und Entscheidungslogiken. Ziel ist ein System, das Nachnutzung, Automatisierung und Transparenz zugleich verbessert. In diesem Kontext gewinnt auch „Law as Code“ an Bedeutung, da Planungsrecht bereits heute teilweise maschinenlesbar strukturiert ist, etwa in standardisierten Planwerken wie XPlanung.

Abbildung 1 verdeutlicht diese Verschiebung vom Werkzeug- und Prozessparadigma hin zur Wirkungsorientierung als Ordnungsprinzip staatlicher Digitalisierung.

^{Abb. 1 verdeutlicht die Verschiebung vom Werkzeug- und Prozessparadigma hin zur Wirkungsorientierung als Ordnungsprinzip staatlicher Digitalisierung (Quelle: Margrit Seckelmann (Hg.): Digitalisierte Verwaltung. Vernetztes E-Government, Berlin 2024, S. 194).}

Plattformen verbinden Daten, Prozesse und Akteure und ermöglichen damit zentrale Bündelungsmodelle im Sinne des Nationalen Normenkontrollrats: funktional, organisatorisch und – je nach Domäne – auch räumlich. Digitale Leistungen entstehen so nicht mehr primär innerhalb einzelner Behörden, sondern in kooperativen Leistungsnetzwerken. Interoperabilität wird zur Voraussetzung staatlicher Steuerungsfähigkeit, und Leistungsqualität entsteht dort, wo standardisierte Infrastrukturen mit fachlicher Differenzierung kombiniert werden. Plattformisierung bedeutet damit Bündelung bei gleichzeitiger Flexibilität.

Architekturen digitaler Staatlichkeit

Ein mögliches Referenzmodell lässt sich in mehreren Schichten beschreiben; entscheidend ist dabei nicht die Übernahme fachfremder Modelle, sondern ihr strukturierter Transfer in die Domäne Planen und Genehmigen.

Grundlegend sind digitale Identitäten und stabile Referenzsysteme, die Personen, Organisationen, Objekte und Dokumente eindeutig adressierbar machen. Das Wissenschaftsökosystem bietet hierfür ein anschauliches Referenzmuster (z. B. ORCID, DOI, ROR). Darauf aufbauend entstehen Register und Datenräume, die strukturierte Informationen bereitstellen.

Die nächste Ebene bilden Plattform- und Infrastrukturservices wie Authentifizierungsdienste, kooperative Dateninfrastrukturen und standardisierte Schnittstellen. Auf dieser Grundlage entstehen domänenspezifische Plattformen, etwa für Bauverwaltung, Infrastrukturplanung oder Umweltgenehmigungen, sowie darauf aufbauend digitale Ökosysteme bzw. öffentliche Leistungsnetzwerke, in denen Akteure über institutionelle und föderale Grenzen hinweg zusammenarbeiten.

Die eigentliche Innovation liegt dabei weniger in der technischen Architektur als in der institutionellen Organisation: Leistungen entstehen zunehmend in kooperativen Strukturen mit klarer Verantwortungszuordnung und transparenter Nachvollziehbarkeit.

Hier unterscheidet sich öffentliche Plattformisierung grundlegend von marktwirtschaftlichen Plattformlogiken. Während private Plattformen auf Marktanteile und Lock-in-Effekte zielen, steht im öffentlichen Sektor die Verbesserung von Leistungs- und Steuerungsfähigkeit im Vordergrund. Der zentrale Effekt ist nicht Marktmacht, sondern höhere Wirkungsorientierung durch geringere Reibungsverluste, bessere Verfahrensqualität und mehr Automatisierung (s. Abb. 2).

^{Abb. 2: Öffentliche Plattformisierung als Koordinationsinfrastruktur: Konvergenz funktionaler Komponenten zu kooperativen Leistungsnetzwerken (Quelle: Eigene Darstellung)}

Gerade Planungs- und Genehmigungsverfahren eignen sich besonders für plattformbasierte Ansätze, da sie strukturell netzwerkartig organisiert sind.

Bauaufsicht, Umweltbehörden, Fachstellen, Vorhabenträger und Öffentlichkeit arbeiten entlang gemeinsamer Daten- und Verfahrensobjekte. Plattformansätze ermöglichen hier die Integration relevanter Datenquellen, die Parallelisierung von Prüfprozessen, höhere Transparenz sowie die Nachnutzung technischer Komponenten über Verwaltungsgrenzen hinweg. Eine stärkere Lebenszyklusorientierung eröffnet zusätzliche Synergien: modellbasierte Ansätze wie BIM, digitale Zwillinge und datenraumgestützte Verfahren schaffen die Grundlage für Kreislaufwirtschaft, digitale Produktpässe und revisionssichere Nachweisführung.

Für ein solches Zielbild existieren bereits zahlreiche anschlussfähige Ökosysteme. Umweltinformationssysteme, Geodateninfrastrukturen sowie Fachverfahren in Steuer, Rente oder Sozialversicherung zeigen zudem, dass kooperative Entwicklungen mit verteilten Zuständigkeiten und gemeinsamen Standards tragfähig sind. Im Bereich Planen und Genehmigen gilt dies etwa für kooperative Dateninfrastrukturen im Straßen- und Tiefbau (z. B. infrest, OZG-Breitbandportal), Plattformansätze in der Bauleitplanung (DiPlanung) oder verwaltungsübergreifend genutzte Komponenten wie digitale Projekträume.

Die zentrale Aufgabe besteht darin, diese Entwicklungen nicht isoliert fortzuführen, sondern entlang gemeinsamer Architekturprinzipien und domänenspezifischer Zielbilder zu integrieren. So entsteht ein realistischer Pfad von punktueller Digitalisierung zu systemischer Staats- und Verwaltungsmodernisierung.

Kooperation und Konvergenz

Digitale Transformation im öffentlichen Sektor ist keine rein technische Aufgabe, sondern erfordert eine integrierte Gestaltung entlang technologischer, organisatorischer, rechtlicher, wirtschaftlicher und politischer Dimensionen. Erfahrungen aus der Praxis zeigen, dass Fortschritte in einzelnen Bereichen eng miteinander verknüpft sind; insbesondere organisatorische Reformen setzen neue Kompetenzprofile und nachhaltige Finanzierungsmodelle voraus.

Ein anschauliches Beispiel für zeitgemäße Governance-Strukturen ist der KONSENS-Verbund in der Steuerverwaltung. Auf Basis einer klar geregelten, gesetzlich abgesicherten Arbeitsteilung orchestriert ein Verbund mehrerer Bundesländer eine begrenzte Zahl an Entwicklungskernen, modularen Fachbausteinen sowie eine gemeinsame Priorisierung über föderale Ebenen hinweg. Für raumbezogene Genehmigungsverfahren ist dies hochrelevant, da es zeigt, dass verteilte Entwicklung, gemeinsame Standards und zentrale Steuerungsfähigkeit praktisch kombinierbar sind.

Für die weitere Entwicklung lassen sich klare Handlungsperspektiven ableiten: strukturell eine stärkere Bündelung von Leistungen und Zuständigkeiten sowie ein semantisch interoperabler Datenaustausch; technologisch die Etablierung gemeinsamer Referenzdatenobjekte, offener Standards und interoperabler Schnittstellen; organisatorisch die Definition durchgängiger Ende-zu-Ende-Prozesse und klarer Verantwortlichkeiten für Entwicklung und Betrieb. Steuerungsseitig erfordert dies eine klare Führungsarchitektur: Das BMDS setzt den Rahmen für Staatsmodernisierung und digitale Infrastrukturen, während fachliche Zielbilder und Umsetzung im Zusammenspiel mit Ressorts, Fachministerkonferenzen und Institutionen wie IT-PLR und DMK erfolgen (s. Abb. 3).

^{Abb. 3: Schrittfolge 2025 bis 2030 entlang der wechselseitig abhängigen Gestaltungsdimensionen (Quelle: Eigene Darstellung)}

Zur stärkeren Umsetzungsorientierung kann entlang dieser Dimensionen eine Roadmap mit klaren Zeitmarken formuliert werden. Sie ist als Konvergenzpfad zu verstehen – nicht als uniforme Vereinheitlichung, sondern als schrittweise Herstellung technischer und organisatorischer Anschlussfähigkeit.

Fazit

Digitale Genehmigungsverfahren entstehen nicht allein durch elektronische Formulare, eAkten oder KI, sondern durch eine plattformbasierte öffentliche Infrastruktur, die Daten, Prozesse und Akteure in integrierten Leistungsnetzwerken verbindet. Genehmigungsverfahren sind funktional als solche Netzwerke zu verstehen; Plattformarchitekturen ermöglichen deren Aufbau und Steuerung. Datenzentrierung ist dabei die Voraussetzung für Automatisierung und Effizienzgewinne, Referenzsysteme und offene Standards werden zur zentralen Infrastruktur.

Gleichzeitig zeigen Erfahrungen aus Reformprozessen, dass institutionelle Beharrungskräfte in Verwaltung und Wirtschaft eine zentrale Rolle spielen. Erfolgreiche Modernisierung erfordert daher neben technischer Innovation vor allem strategische Transformationssteuerung und konsequentes Change-Management.

Entscheidend ist nicht, ob eine oder mehrere Plattformen entstehen, sondern die Gestaltung eines kohärenten Ökosystems mit klaren Architekturprinzipien, Konvergenzregeln und tragfähigen Betriebsmodellen über föderale Ebenen hinweg. In dieser Perspektive wird das Feld Planen und Genehmigen – neben der Modernisierung des Sozialstaats – zu einem zweiten strategischen Schwerpunkt der Staatsmodernisierung und zugleich zu einem operativen Schlüsselbereich für Investitionsfähigkeit, Infrastrukturumbau und die wirksame Umsetzung öffentlicher Zukunftsprogramme.