Neue Studie: Kulturelle Ursachen der Überbürokratisierung

Dieser Frage sind Prof. Dr. Nathalie Behnke und Jonas Bernhard im Auftrag der Stiftung Familienunternehmen nachgegangen.¹ Die Studie zeigt, dass die Überbürokratisierung nicht nur durch Überregulierung und föderale Strukturen zu erklären ist, sondern ihre Wurzeln in der Verwaltungs- und Gesetzgebungskultur hat. Diese sind geprägt durch folgende Aspekte:

1. Legalistische Verwaltungstradition
Die deutsche Verwaltung orientiert sich stark am Prinzip der Rechtssicherheit und Rechtsstaatlichkeit. Entscheidungen werden häufig risikoscheu und formalistisch getroffen. Ermessensspiel-räume werden selten genutzt, aus Angst vor Fehlern und rechtlichen Konsequenzen.

2. Absicherungsmentalität
Verwaltungsmitarbeitende neigen dazu, sich durch zusätzliche Gutachten und Nachweise abzusichern. Rechtsprechung sowie Rechnungshöfe verstärken diese Tendenz. Die Ablehnung eines Antrags gilt oft als „sicherste“ Entscheidung.

3. Silodenken und Spezialisierung
Rechtsbereiche entwickeln sich unabgestimmt voneinander. Fachbehörden agieren isoliert. Dies führt zu widersprüchlichen Anforderungen. Ausbildung und Karrierewege vor allem der Juristen fördern Spezialistentum, nicht Generalistentum.

4. Perfektion
Legistinnen und Legisten legen bei Gesetzesentwürfen oft großen Wert auf juristische Perfektion statt auf Praxisbezug und Pragmatismus. Die geringe Personalfluktuation und Eigenlogik der Ministerien verhindern Reformen. Die Rückmeldungen aus der Praxis werden selten systematisch berücksichtigt.

Selbstwahrnehmung der Verwaltung

Die Interviews mit Verwaltungsmitarbeitenden haben gezeigt, dass sie sich selbst als rechtsstaatlich handelnde Akteure sehen und nicht als Bürokratietreiber. Viele empfinden Bürokratie als notwendig, um Ordnung und Gleichbehandlung sicherzustellen. Gleichzeitig wird die eigene Rolle als restriktiv und wenig gestaltend erlebt. Beschäftigte der Ministerialverwaltung erkennen das Problem der Überregulierung an, sehen aber politischen Druck und gesellschaftliche Erwartungen als Ursache. Die Eigenlogik der Gesetzgebung führe zu immer detaillierteren und komplexeren Regelungen. Und es fehle an Zeit, an Praxischecks und an Evaluationsmechanismen.

Wo liegt die Lösung?

In Folge eines solchen Kulturwandels ist der Gesetzgeber gehalten, die Vorschriften stark zu reduzieren und zu harmonisieren, auf Detailregelungen zu verzichten und stattdessen mehr Ermessensspielräume für die Verwaltung vorzusehen. Es sollten Praxischecks und Reallabore durchgeführt werden, um die Umsetzbarkeit von Regelungen zu prüfen. Vorschriften sollten ein Ablaufdatum erhalten und regelmäßig evaluiert werden. Schließlich ist wichtig, dass sich der Gesetzgeber mehr Zeit für die Gesetzesformulierung und die Beteiligung der Vollzugsebene nimmt. Die Ausbildung der Juristen und Verwaltungswissenschaftler sollte reformiert und das Generalistentum gestärkt werden.

Für die Vollzugsverwaltung empfiehlt die Studie, dass Führungskräfte Verantwortung übernehmen und Mitarbeitende ermutigen, Spielräume zu nutzen. Die Beratung vor der Antragstellung und Verhandlungslösungen würden Verfahren beschleunigen. Schließlich fördern Positionswechsel und Betriebspraktika den Perspektivwechsel und damit das Verständnis für Antragsteller.

Auch in der Gesellschaft muss ein Umdenken stattfinden. Die Bevölkerung stellt hohe Anforderungen an Schutzregeln (Brandschutz, Datenschutz, Arbeitsschutz, Artenschutz, Klimaschutz etc.). Diese werden nicht selten von Interessengruppen im Klageweg eingefordert, wodurch die Politik unter Druck gerät und den Anforderungen nachgibt. Häufig wird gefordert, dass der Staat jedes individuelle Risiko abdeckt. 

Allgemein gilt

• Weg von einer Kultur der Absicherung hin zu einer Kultur des Ermöglichens!

• Misstrauen durch Zutrauen ersetzen!

• Kontrolle durch Eigenverantwortung ersetzen!

• Statt Angst vor Fehlern, die Handlungsfolgen autonom abschätzen!

• Sich nicht am Buchstaben des Gesetzes orientieren, sondern am Zweck der Regelung!

• Mindsetwechsel der Gesellschaft herbeiführen!

¹ Die Studie „Kulturelle Ursachen der Überbürokratisierung“ der Stiftung Familienunternehmen, München 2025, erstellt von Prof. Dr. Nathalie Behnke und Jonas Bernhard, ist abrufbar unter www.familienunternehmen.de.