Der modulare Einkommensbegriff als Baustein einer modernen Sozialstaatsreform

Eine von der Bundesregierung eingesetzte Kommission hat im Januar 2026 ihre „Empfehlungen der Kommission zur Sozialstaatsreform“ (→ zum PDF-Bericht) für eine grundlegende Neuordnung des Sozialleistungssystems vorgelegt. Im Zentrum steht die Diagnose, dass der Sozialstaat über Jahrzehnte hinweg zu komplex geworden ist: Eine Vielzahl einzelner Leistungen, unterschiedliche Zuständigkeiten sowie aufwendige Antrags- und Prüfverfahren erschweren sowohl den Zugang für Bürgerinnen und Bürger als auch die Arbeit der Verwaltung.

Die Kommission verfolgt in insgesamt 26 Empfehlungen das Ziel aus dem Koalitionsvertrag, den Sozialstaat einfacher, transparenter und zugleich leistungsfähiger zu gestalten. Ein zentraler Ansatzpunkt ist die Neusystematisierung bestehender Leistungen. Bislang getrennte Unterstützungsangebote – etwa in den Bereichen Grundsicherung, Wohnen und Familienförderung – sollen stärker gebündelt werden. So sollen Schnittstellen reduziert und Zuständigkeiten klarer gefasst werden. Die Leitidee lautet, Leistungen möglichst „aus einer Hand“ bereitzustellen.

Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf der Verbesserung von Erwerbsanreizen. Die Kommission empfiehlt, Einkommensanrechnungen so auszugestalten, dass sich die Aufnahme oder Ausweitung von Erwerbstätigkeit finanziell stärker lohnt. Ziel ist es, negative Anreizeffekte zu verringern, ohne das Sicherungsniveau grundsätzlich in Frage zu stellen. Große Bedeutung misst der Bericht zudem der Rechtsvereinfachung und dem Bürokratieabbau bei. Anspruchsregelungen sollen verständlicher gefasst, Nachweispflichten reduziert und Verfahren beschleunigt werden. Teilweise wird auch eine stärkere Pauschalierung von Leistungen in Betracht gezogen.

Eng damit verknüpft ist die konsequente Digitalisierung des Sozialstaats. Die Kommission plädiert für einen zentralen, nutzerfreundlichen Zugang zu Sozialleistungen sowie für eine bessere Vernetzung von Daten und Behörden. Perspektivisch sollen Leistungen häufiger automatisiert gewährt werden können, um Antragsverfahren zu verkürzen und Fehlerquellen zu reduzieren.

Vereinheitlichung des Einkommensbegriffs

Die Vereinheitlichung des Einkommensbegriffs gilt in den AWV-Arbeitsgremien bereits seit vielen Jahren als Schlüssel für eine effektivere und digitaltaugliche Ausgestaltung sozialstaatlicher Leistungen. Schon in der sozial- und steuerpolitischen Passage des Vertrages der Ampel-Koalition wurde festgehalten, den Einkommensbegriff „in allen Gesetzen“ zu vereinheitlichen bzw. zu harmonisieren. Aber auch in der Vereinbarung der aktuellen Koalition vom 5. Mai 2025 wird eine „massive Rechtsvereinfachung, rascher Vollzug, erhöhte Transparenz, die Vereinheitlichung des Einkommensbegriffs und die Zusammenlegung von Sozialleistungen“ propagiert. Diese Ziele sind zugleich Arbeitsauftrag für die eingesetzte Kommission zur Reform des Sozialstaats. Das Thema „Einkommensbegriff“ findet sich insbesondere in den nachfolgend erörterten Empfehlungen 1 und 6 des Abschlussberichts wieder.

Neusystematisierung von Sozialleistungen

Empfehlung 1 sieht die Schaffung eines neuen, einheitlichen Sozialleistungssystems vor, in dem zentrale steuerfinanzierte Leistungen aufgehen. Im Fokus stehen die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitssuchende nach dem SGB II, der Hilfe zum Lebensunterhalt sowie der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung nach SGB XII, der Kinderzuschlag und das Wohngeld.

Das sind praxisrelevante Leistungen, für deren Berechnung die AWV harmonisierte Vordruckmuster für Verdienstbescheinigungen bereitstellt. Sie ermöglichen es den bei der AWV registrierten Softwarehäusern, ein entsprechendes Bescheinigungsmodul in den Abrechnungsprogrammen einzurichten. Die Standardisierung von Vordruckmustern und die Harmonisierung von Begrifflichkeiten sind wichtige Beiträge zur Minderung bürokratischer Belastungen. Dennoch werden bei den Arbeitgebern in erheblichem Umfang Daten zum Verdienst der Arbeitnehmer erhoben und in Form von sehr unterschiedlichen, individuell zu erstellenden Verdienstbescheinigungen angefordert. Die geplante Neusystematisierung ist daher auch aus dieser Blickrichtung begrüßenswert – insbesondere weil die Einkommensanrechnung nach einem digitaltauglichen und weitestgehend einheitlichen Einkommensbegriff und einheitlichen Grundsätzen erfolgen soll.

Modularer Einkommensbegriff

Während Empfehlung 1 das Ziel eines stärker integrierten Sozialleistungssystems mit einem weitgehend einheitlichen Einkommensbegriff formuliert, wird dies in Empfehlung 6 im Kapitel „Rechtsvereinfachung“ konkretisiert: Die Einkommensbegriffe im Sozialrecht sollen schrittweise vereinheitlicht und ein modularer, digitaltauglicher Einkommensbegriff entwickelt werden. Wörtlich heißt es im Bericht (S. 24): „Es ist ein modularer Einkommensbegriff zu entwickeln und definitorisch zu hinterlegen. Daten zu typischen Hauptmodulen, wie Bruttobezüge, Erwerbsaufwendungen und Privataufwendungen und weitere Submodule sollen so standardisiert von den zuständigen Stellen erhoben und zwischen Behörden ausgetauscht werden können. Die unterschiedlichen Einkommensbausteine können dann, je nachdem wie sie benötigt werden, modular für jede Verwaltungsleistung zusammengesetzt werden.“

Mit dieser Empfehlung werden Vorschläge aus dem 2021 vom Nationalen Normenkontrollrat (NKR) veröffentlichten Gutachten „Digitale Verwaltung braucht digitaltaugliches Recht – der modulare Einkommensbegriff“ aufgegriffen. Der modulare Einkommensbegriff steht für einen Perspektivwechsel im Sozialrecht: Weg von starren, je nach Verfahren unterschiedlich definierten Einkommensgrößen – hin zu einem flexiblen Baukastensystem. Einkommen wird in standardisierte Module und feinere Submodule zerlegt. Die Bausteine lassen sich je nach gesetzlichem Kontext kombinieren und ergeben so passgenaue, zugleich aber einheitlich strukturierte Einkommensdefinitionen. Der Vorteil: Daten werden eindeutig, wiederverwendbar und digital anschlussfähig. Im NKR-Gutachten wird vorgeschlagen, die Module systematisch zu definieren, in einem übergreifenden „Datenwörterbuch“ zu dokumentieren und mit klaren Kennzeichnungen zu versehen. So können Fachverfahren besser verzahnt, Medienbrüche reduziert und das Once-Only-Prinzip praktisch umgesetzt werden. Der modulare Einkommensbegriff fungiert nicht nur als rechtliche Definition, sondern zugleich als Datenmodell für eine moderne, vernetzte Verwaltung.

Die Attraktivität des Ansatzes wird besonders deutlich, wenn man die Erfahrungen mit der Vereinheitlichung von Verdienstbegriffen betrachtet. In der praktischen Arbeit an diesem Thema zeigt sich seit vielen Jahren, wie schwierig es ist, zu übergreifenden Lösungen zu kommen. Hier ein Überblick der AWV-Aktivitäten in diesem Bereich:

• seit 1987: Vereinheitlichung der Bescheinigungen in der Lohn- und Gehaltsabrechnung → www.awv-net.de/AK2.18
• 2003: Projekt Überprüfung und Neustrukturierung der gesetzlichen Grundlagen für Verdienstbescheinigungen und Schaffung einer „Multifunktionalen Verdienstbescheinigung“
• 2004 – 2006: Begleitung des Projekts JobCard
• 2007 – 2010: Pflege der Kommentierung zum Verdienstdatensatz des elektronischen Einkommensnachweises (ELENA)
• seit 2013: Kommentierung zur Entgeltbescheinigungsverordnung → www.awv-net.de/EBV
• seit 2015: Mitwirkung im Arbeitskreis rvBEA der DRV
• 2017 / 2018: Aktivitäten zur Katalogisierung/Kategorisierung von Lohnarten
• 2020 / 2021: Mitwirkung in Workshops zum NKR-Gutachten „Digitale Verwaltung braucht digitaltaugliches Recht – Der modulare Einkommensbegriff“ → zum PDF-Gutachten
• 2023: Austausch mit dem BMF zum Thema „Datenaustauschverfahren und Einkommensbegriff“ – ein assoziiertes Projekt zur Registermodernisierung → zum Projekt des Once-Only-Netzwerks des BMF, s. „Daten der Verwaltung für die Verwaltung: unsere Projektergebnisse“ | → zum PDF-Monatsbericht BMF Juni 2023

Die praktischen Erfahrungen der vergangenen Jahre haben gezeigt, dass eine vollständige Vereinheitlichung kaum erreichbar ist. Vor diesem Hintergrund erhält der neue Ansatz für einen modularen Einkommensbegriff in der AWV-Facharbeit viel Aufmerksamkeit. Er setzt nicht mehr auf die Vereinheitlichung im Detail, sondern auf eine gemeinsame Struktur. Die Vielfalt der Praxis bleibt erhalten, wird aber in ein systematisches Ordnungsmodell überführt.

Die Empfehlungen der Kommission greifen diesen Gedanken auf und übertragen ihn in einen politischen Kontext. Für das Handlungsfeld der Rechtsvereinfachung wird ein konkreter Zeitrahmen formuliert: Die notwendigen gesetzlichen Grundlagen sollen bis Mitte 2027 geschaffen werden. Damit wird aus einem konzeptionellen Ansatz ein klarer Handlungsauftrag, dessen Umsetzung von den Fachgremien der AWV begleitet und aus Sicht der Praxis qualitätsgesichert werden kann.