Darstellung der Besonderheiten einer Passbeantragung im Ausland

Die Beantragung und Ausstellung eines deutschen Ausweisdokumentes im Allgemeinen und eines biometrischen Reisepasses im Speziellen im Ausland unterscheidet sich vom Prozessverlauf im Inland auf der Ebene von Arbeitsschritten teilweise sehr stark.

Während sich beispielsweise die Bürgerinnen und Bürger im Inland in der Regel an ihr örtlich zuständiges Bürgeramt an ihrem (Haupt-)Wohnsitz wenden, haben die im Ausland lebenden deutschen Staatsangehörigen nicht immer die Möglichkeit, ihre Passanträge in der näheren Umgebung des eigenen Wohnortes unmittelbar bei den zuständigen Auslandsvertretungen zu stellen. Wegen der teilweise enormen Distanzen wenden sich diese Personen mit ihren Anliegen dann an weniger weit entfernt tätige Honorarkonsularbeamtinnen oder -beamte. Diese sind jedoch, als eine Art vorgeschaltete Instanz, lediglich zur Entgegennahme des Antrags sowie der Prüfung und Durchsicht der antragsbegründenden Unterlagen, zur Erfassung der persönlichen Daten einschließlich der biometrischen Identifikatoren, zur Entgegennahme der Gebühren und zur Weiterleitung der vollständigen Anträge an die entscheidungsbefugte Auslandsvertretung ermächtigt. Für diese öffentliche Leistung fällt eine zusätzliche Gebühr an Honorarkonsuln aufgrund einer speziellen Rechtsgrundlage im Konsulargesetz sowie der besonderen Gebührenverordnung des Auswärtigen Amtes an.(6)

Die Entscheidung über die Erteilung eines Passes oder die Ablehnung eines Passantrags hingegen obliegt auch in diesen Fällen immer nur der Auslandsvertretung. Anders als bei den Bürgerämtern im Inland erreichen die Auslandsvertretungen Passanträge daher grundsätzlich über zwei Kanäle. Einerseits im persönlichen Kontakt über die eigenen Schalterräume, andererseits eben auch über die Honorarkonsularbeamtinnen und -beamte, die die mittels mobiler Erfassungskomponente aufgenommenen Daten auf USB-Sticks überspielen und diese zusammen mit den vorgeprüften Unterlagen an die Auslandsvertretungen schicken. Dort müssen die Vorgänge händisch in das Fachverfahren ohne Kundenkontakt übertragen werden. Auch die Gebühreneinahmen werden den Anträgen händisch zugeordnet und haushälterisch vereinnahmt. Unter Umständen müssen Wechselkursänderungen berücksichtig werden.

Ein weiterer sehr wesentlicher Unterschied im Verfahrensvergleich sind die Möglichkeiten zur Überprüfung der Anspruchsberechtigungen der Antragstellerinnen und Antragsteller im Ausland. Während das Personal in den inländischen Passbehörden einen permanenten Zugriff auf Meldedaten hat, stützt sich die Passerteilung im Ausland mangels Zugriffes auf Melderegister auf vorzulegende, antragsbegründende Unterlagen. Insbesondere zum Nachweis der Identität und der Eigenschaft als deutscher Staatsangehöriger bzw. deutsche Staatsangehörige, aber auch zu namens- und personenstandsrechtlichen Vorgängen, sind oft umfängliche rechtliche Prüfungen einschließlich der Prüfung ausländischer Urkunden notwendig. Zum Teil sind in diesem Zusammenhang auch Rückfragen an deutsche Inlandsbehörden notwendig. Sofern ein Vorantrag an der Auslandsvertretung vorliegt, kann auf die personenbezogenen Daten im internen Fachverfahren sowie die hierzu verfügbar zu haltenden Passakten zurückgegriffen werden. Dies bedeutet, dass die Entscheidung über den Passantrag nicht unmittelbar bei Antragsannahme getroffen werden kann, zumal die Antragsannahme am Schalter in der Regel durch lokal angestellte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erfolgt, die zur Entscheidung rechtlich nicht befugt sind. Vielmehr werden die Passanträge zusätzlich immer in eine zusätzliche Prüf- und Erteilungsschleife an besonders beauftragte, entsandte Beamtinnen und Beamte weitergeleitet.

Zusammenfassend gilt im Vergleich der Antragsverfahren zwischen In- und Ausland, dass die Prüfung der Identität, des (Fort-)Bestehens der deutschen Staatsangehörigkeit sowie namens- und personenstandsrechtlicher Vorfragen bei Passanträgen im Ausland häufig erheblich aufwändiger und zeitintensiver ist als im Inland. Im Ausland leiten die Antragstellerinnen und Antragsteller teilweise ihren Anspruch auf ein deutsches Ausweisdokument durch Abstammungsverhältnisse ab, die Generationen zurückliegen, ohne dabei jemals selbst in der Bundesrepublik Deutschland ansässig gewesen zu sein oder gar über gute Kenntnisse der deutschen Sprache zu verfügen. Auch gilt es, im allgemeinen Vergleich festzustellen, dass die Verfahren im Ausland auf einem geringeren Digitalisierungsniveau als im Inland sind. Auch wenn weltweit digitale Passakten zu den einzelnen Antragstellerinnen und Antragstellern angelegt werden und der Griff zur Papierakte zu Recherchezwecken nur noch in Ausnahmefällen notwendig wird, müssen für die teilweise recht langwierigen und zum Teil komplexen Antragsverfahren papiergestützte Vorgangsakten angelegt werden.

Tab. 2: Durchschnittliche Bearbeitungsdauer in Minuten


Aufwandsermittlung

Die Zeiterhebungen für die Auslandsverfahren wurden auf zwei Ebenen aufgesetzt. Zunächst wurden in ausgewählten Auslandsvertretungen vor Ort die Verfahrensabläufe erhoben. Auf Basis dieser Verfahrensanalysen wurde dann ein digitaler Erhebungsbogen entwickelt, der zur Abfrage der Bearbeitungszeiten sämtlichen Auslandsvertretungen im Juni 2023 zur Verfügung gestellt wurde. In Summe haben sich 101 Auslandsvertretungen an der Vollerhebung beteiligt. Gemessen an der Gesamtheit entspricht dies einer Rücklaufquote von über 50 %. Insgesamt konnten für die untersuchten Ausweisdokumente die folgenden durchschnittlichen Bearbeitungszeiten empirisch ermittelt werden (s. Tab. 2).

6 Auswärtiges Amt (Hg.): Referentenentwurf zur Besonderen Gebührenverordnung des Auswärtigen Amts 2021, S. 130–139 (PDF-Datei).

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